„Die Leistungen für Menschen, die aufgrund einer wesentlichen Behinderung nur eingeschränkte Möglichkeiten der Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft haben, sollen aus dem bisherigen „Fürsorgesystem“ [herausgeführt] und die Eingliederungshilfe zu einem modernen Teilhaberecht [weiterentwickelt werden]“, besagt die Begründung zum Bundesteilhabegesetz (BTHG) im Gesetzesentwurf der Bundesregierung vom 05.09.2016 (Drucksache 18/9522).
Die Ausgangssituation zum BTHG
Durch die Anforderungen des BTHG stehen Dienstleister der Eingliederungshilfe (Leistungsträger) sehr viel stärker im Fokus der Behörden. Diese hatten auch in der Vergangenheit weitreichende Prüfrechte. Die neuen Anforderungen gehen allerdings weiter ins Detail und berühren klassische Elemente des Qualitätsmanagements (QM). Wirksamkeit wird laut Gesetz Prüfgegenstand ebenso wie Inhalt, Umfang, Wirtschaftlichkeit und Qualität (§128 BTHG). Es soll einheitliche Grundsätze geben zu: Wirksamkeit, Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit (§38 BTHG). Außerdem soll für stationäre Einrichtungen der Eingliederungshilfe eine Zertifizierungspflicht eingeführt werden (§37 BTHG).
Abbildung: Schema des BTHG
Der Wirksamkeitsnachweis als Hürde für Qualitätsmanager
Was die Qualitätsmanager dabei vor eine große Herausforderung stellt, ist der Wirksamkeitsnachweis. Das Gesetz besagt: Geld, das für eine Leistung bezahlt wurde, die nicht wirksam war, muss zurückerstattet werden (§129 BTHG Kürzung der Vergütung).
Das BTGH spezifiziert hierbei kein Instrument, fordert jedoch den Nachweis der Wirksamkeit. Dabei gibt es in der Eingliederungshilfe bislang keine flächendeckende Refinanzierung von Stellen im QM, was zur Folge hat, dass Leistungsträger dies zusätzlich erbringen müssen. Das Problem hierbei: Es gibt viele Kolleginnen und Kollegen in der Branche, die nicht für das QM freigestellt sind und auch nicht freigestellt werden können.
Die Problemlage wird noch dadurch erweitert, dass die Umsetzung des BTHG auf Landesebene geschehen muss. Kriterien zur Prüfung der Wirksamkeit, Zweckmäßigkeit, Qualität und Wirtschaftlichkeit werden über die Landesrahmenverträge zwischen den Trägern der Eingliederungshilfe und den Leistungsträgern festgelegt. Einheitliche Grundsätze sollen durch die Bundesarbeitsgemeinschaft (BAG) der Rehabilitationsträger definiert werden.
Die Wirksamkeit sozialer Dienstleistungen – ein Überblick:
Die Wissenschaft beschäftigt sich schon seit Längerem mit der Frage der Wirksamkeit sozialer Dienstleistungen. Hierbei gibt es unterschiedliche Ansätze, die nach Aufwand und Ausrichtung differieren. Anbei ein kleiner Einblick in die Vielfalt dieser Ansätze. Für tiefergehende Informationen folgen Sie bitte dem entsprechenden Link.
Social Return on Investment – Dieser Ansatz folgt der Frage: „Wie viel Euro erhält die Gesellschaft für jeden in ein Sozialunternehmen / einen Leistungsempfänger investierten Euro zurück?”
www.bagwfbm.de/page/sroi_allgemein
SRS – Social Reporting Standard – und darauf aufbauend die Phineo Analyseverfahren. Bei diesem Ansatz steht die Frage im Mittelpunkt, wie man seine Berichterstattung nach einem vorgegebenen Schema so gestaltet, dass die Wirksamkeit der sozialen Dienstleistung sichtbar wird.
www.social-reporting-standard.de, www.phineo.org
Individueller Hilfeplan – Bei diesem Ansatz steht folgende Frage im Vordergrund: „Wie lassen sich die Ziele und Wünsche von Menschen mit Behinderungen in den Mittelpunkt stellen?“ Das Bundesland Hessen arbeitet bereits mit diesem Instrument.
https://www.lvr.de/de/nav_main/soziales_1/menschenmitbehinderung/antraege_und_verfahren/hilfeplanverfahren_2/hilfeplan_1.jsp#section-638877
Wirkungsmessung
Wie misst man die Wirksamkeit von sozialen Dienstleistungen?
Ein Beispiel: Wie messen Sie, ob das Lesen dieses Artikels für Sie wirksam war? Ist es nicht so, dass Sie sich vielleicht in ein paar Wochen oder Monaten an den Artikel erinnern, weil Sie gerade mit einem Kollegen zu diesem Thema im Gespräch sind? Ist das Lesen des Artikels dann wirksam gewesen? Doch wie prüft der AutorIn diese Wirksamkeit bei Ihnen als Leser? Ein Weg wäre über Indikatoren, beispielsweise ein Feedback an den Rossmanith QM Blog – positiv wie negativ. Bei positivem Feedback wird ein weiterer Artikel gewünscht, bei negativem Feedback nicht.
Dieses Beispiel verdeutlicht die Komplexität des Wirkungsnachweises. Wirkungen treten, infolge von erbrachten Dienstleistungen und in Wechselwirkung mit zahlreichen nicht beeinflussbaren Faktoren – beispielsweise die Mitarbeit des Klienten – oft zeitversetzt auf. Um diese Mitarbeit erreichen zu können, müssen oft Wege eingeschlagen werden, die augenscheinlich nicht in erster Linie der Zielerreichung dienen. Soziale Dienstleistungen sind Angebote an die Klienten, sie geben Anregungen, Anstöße und Unterstützung. Jedoch entscheiden diese selbst darüber, ob sie diese in Anspruch nehmen und was sie damit anfangen. Es ist ihr eigenes Leben.
Selbstbestimmung ist ein zentrales Thema der UN- Behindertenrechtskonvention, auf der das BTHG fußt. Personenzentrierung, Selbstbestimmung und der allgemeine Paradigmenwechsel in der Eingliederungshilfe bestimmen die Arbeit in Unternehmen der Eingliederungshilfe seit Jahren. Das bedeutet: Weg von der beschützenden und fürsorgenden Hilfe und hin zum selbstbestimmten und möglichst selbstständigen Leben mit Assistenz der Mitarbeiter der Leistungsträger.
Wirkungsorientierung durch Konzentrierung auf Prozesse und Indikatoren
Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob Wirkungsmessung als Effizienzkategorie eingesetzt werden kann und sollte. Wirkungsorientierung bedeutet, Ziele, Planungen und ihre Umsetzung zu prüfen. Doch was genau wird dann geprüft? Die Umsetzung oder das Ergebnis, oder ob das Ziel erreicht wurde? Insbesondere im Hinblick auf die Verknüpfung von Zahlungsrückforderungen mit der Wirksamkeit von sozialen Dienstleistungen sollten diese Fragen nicht vernachlässigt werden.
Der Ausweg: die Konzentration auf Prozesse und Indikatoren. Die DIN EN ISO 9001:2015 verweist darauf, dass bei Nichtbeherrschung von Prozessergebnissen, die Eignung der Prozesse überprüft werden müssen. Qualitativ gute, wirksame und effiziente soziale Dienstleistungen erreicht man unter anderem durch gut geplante, sauber definierte und dementsprechend ausgeführte Prozesse. Diese müssen mit Indikatoren hinterlegt werden, um sie messbar zu machen.
Das BTHG verweist an einigen Stellen darauf:
- Qualitätskriterien zur Sicherung der Struktur-, Prozess- und Ergebnisqualität
- zur einheitlichen und überprüfbaren Ermittlung des individuellen Rehabilitationsbedarfs verwenden die Rehabilitationsträger systematische Arbeitsprozesse und standardisierte Arbeitsmittel (Instrumente)
- Entwicklung und Durchführung von Instrumenten zur zielgerichteten Erbringung und Überprüfung von Leistungen und der Qualitätssicherung einschließlich Wirksamkeit der Leistungen fördern
- der Gesamtplan dient der Steuerung, Wirkungskontrolle und Dokumentation des Teilhabeprozesses. Er bedarf der Schriftform und soll regelmäßig, spätestens nach zwei Jahren überprüft und fortgeschrieben werden
Individuelle Prozess- und Zieldefinierung
Die Prozesse müssen im Verlauf der Dienstleistung mit dem Klienten reflektiert und mit den Zielen individuell angepasst werden (Personenzentrierung). Bei gleichen Zielen – beispielsweise das Wohnen in einer ambulant betreuten Wohnung – hat jeder Mensch individuelle Wege zur Zielerreichung. Methoden und Zeiträume müssen deshalb eigens gestaltbar sein, denn jeder Mensch ist einzigartig. Eine Pauschalisierung ist dabei nicht möglich.
Der Fokus von Qualitätsmanagern muss auf der Prozess- und Strukturqualität liegen. Die Darstellung der sozialen Arbeit in den Qualitätsmanagementsystemen (QMS) soll einerseits als Nachweis der erbrachten Dienstleistungen nutzbar sein, andererseits die eingesetzten Ressourcen legitimieren. Vergleichbare Kriterien und valide Methoden können sich in der sozialen Dienstleistung aus meiner Sicht nur auf die Wirksamkeit von Prozessen beziehen.
Fokussierung auf Zertifizierung nach DIN EN ISO 9001:2015
Ziele werden definiert, umgesetzt, überprüft und angepasst – kommt Ihnen das bekannt vor? Der gute alte P-D-C-A- Zyklus. Qualitätsmanager sollten sich auf die bekannten Methoden und die Ausrichtung des QMS nach der DIN EN ISO 9001:2015 fokussieren:
Prozessorientierung, die Analyse von Risiken und Chancen im Prozess, die Definition von Kennzahlen oder Indikatoren zur Überprüfung der Wirksamkeit des Prozesses – um nur einige Beispiele zu nennen. Ebenso gehört es zu den Aufgaben der Qualitätsmanager die Geschäftsführungen auf die entstehende Problemlage aufmerksam zu machen und entsprechend auf regionaler und lokaler Ebene sowie in den Gremien der Verbände (Paritätischer, Lebenshilfe, Caritas, Diakonie etc.) Einfluss zu nehmen.
Fazit
Die oben genannten Ansätze zur Erfassung der Wirksamkeit sozialer Dienstleistungen will ich zum Abschluss dieses Artikels nicht unerwähnt lassen. Alle genannten Ansätze und auch die, die ich nicht erwähnt habe, haben ihren Sinn und ihre Berechtigung. Zur Umsetzung der Anforderungen des BTHG an das Qualitätsmanagement sind sie einsetzbar. Allerdings sind sie oft sehr zeitintensiv und führen zu einer Mehrbelastung im ohnehin dichten Arbeitsalltag der Menschen.
